对相对人的权利义务产生实际影响的会议纪要属于行政诉讼受案范围

01裁判要点

 

地方人民政府的会议纪要一般属于内部行政行为，对行政相对人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。但会议纪要的议定事项明确具体，具有明确的确定力、拘束力、执行力，议定事项直接付诸实施对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该会议纪要提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

 

02裁判文书

 

浙江省高级人民法院

行  政  裁  定  书

（2019）浙行终1613号

 

上诉人（原审原告）浙江衡态生物科技有限公司。

 

被上诉人（原审被告）临海市人民政府。

 

浙江衡态生物科技有限公司（以下简称衡态公司）诉临海市人民政府其他行政行为一案，台州市中级人民法院2019年7月26日作出（2019）浙10行初132号行政裁定。衡态公司不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

 

原审衡态公司诉称：原告于2018年2月27日注册成立，系从事餐厨垃圾资源化利用和无害化处理的一家企业，原告自筹资金在临海市××街道至村建设了易腐垃圾处置基地，采用黑水虻生物技术，已经收集处理了市政府、执法局、建设局、古城街道和大洋街道等单位食堂的餐厨垃圾。2018年7月16日被告制定的《临海有机废弃物综合处置中心项目建设方案》，明确原告在临海启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日，临海综合行政执法局作为采购方，通过单一来源采购谈判方式，与原告签订了《合同书》。《合同书》约定，原告的服务内容包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主，服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。2019年4月28日，被告十六届政府第22次常务会议作出〔2019〕3号《常务会议纪要》，其中第七项明确：（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”的工艺，处置临海餐厨垃圾。（二）同意浙江伟明环保股份有限公司（以下简称伟明公司）自行出资建设餐厨垃圾处理项目。（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。原告认为，被告会议纪要中的上述决定明显造成餐厨垃圾处置市场的混乱，侵害了原告的生产经营权利，损害了原告已经取得的信赖利益。

 

1.临海综合行政执法局于2018年11月29日即通过单一来源采购方式与原告签订了采购合同，约定2年期限，并享有续签的优先权。上述《会议纪要》内容又决定采用单一来源采购方式在临海范围内将餐厨垃圾处理向伟明公司采购，明显与原告的权利产生冲突，与单一性来源采购的方式相矛盾。

 

2.《政府采购法》第三十一条规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；……。”原告作为当地唯一一家餐厨垃圾处理企业，政府采购采用单一来源方式，符合法律规定的条件。而伟明公司并未建设投产，也不是本市唯一供应商，根本不符合单一来源采购的条件。

 

3.原告采用的技术为黑水虻生物技术，该项技术与厌氧发酵技术相比具有明显优势。无论从实际采购情况看，还是技术先进程度上看，原告作为临海当地唯一一家餐厨垃圾处理企业，完全符合餐厨垃圾处理的条件和要求，《会议纪要》没有理由将原告排除在餐厨垃圾处理市场之外。

 

4.原告在当地较早时间即开展餐厨垃圾处理这一具有公益性事业的业务，投入了大量资金，在亏损状态下依然坚持经营。《会议纪要》将原告的资金投入和付出合盘推翻，于法是对规则的违背、对原告生产经营权利的侵害；于情是企业生存、发展和贡献的漠视；于理是对环保建设的损害。综上，请求撤销被告〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定，诉讼费由被告承担。

 

原审法院认为，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。本案中，被诉〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项内容仅是被告临海市人民政府对临海餐厨垃圾处置工作形成的内部意见和工作安排，尚需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而对公民、法人、其他组织的权利义务发生影响。故该会议纪要本身并不对包括本案原告在内的公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，应不属于行政诉讼受案范围。原告衡态公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告浙江衡态生物科技有限公司的起诉。

 

衡态公司上诉称，一、本案属于行政诉讼受理范围，本案《常务会议纪要》第七项决定具有可诉性。会议纪要是行政机关常用的公文格式。公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有特定法律效力和规范体式的文书，《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项，可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力。对本案而言，案涉〔2019〕3号《常务会议纪要》，其中第七项明确：（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理+厌氧消化+沼气发电”的工艺，处置临海餐厨垃圾。（二）同意伟明公司自行出资建设餐厨垃圾处理项目。（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。上诉人认为，临海市人民政府会议纪要中的上述决定系基于本身职权，明确市政府实施单一来源采购方式，一审法院认为不具有法律上的强制执行力无法律依据。该决定规定市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务是针对特定主体、就特定事项作出的一项决定，明显造成餐厨垃圾处置市场的混乱，侵害了上诉人的生产经营权利，损害了上诉人已经取得的信赖利益。《常务会议纪要》上述内容实际上已直接赋予了伟明公司处理临海餐厨垃圾的相关权利，不应按照一审法院认定是内部意见和工作安排，应当认定临海市政府《常务会议纪要》第七项决定是一种可诉的具体行政行为。

 

二、“会议纪要”第七项确定直接设定伟明公司的权利义务，直接对上诉人的权利义务产生影响，明显不当，应予以撤销。临海综合行政执法局于2018年11月29日即通过单一来源采购方式与上诉人签订了全市范围内的采购合同，约定2年期限，并享有续签的优先权。2019年4月28日临海市人民政府作出的《常务会议纪要》第七项内容，又决定采用单一性来源采购方式，在临海范围内将餐厨垃圾处理向伟明公司采购，明显与上诉人的权利产生冲突，与单一性来源采购的方式相矛盾。伟明公司不是本市唯一供应商，根本不符合单一性来源采购的条件，《常务会议纪要》的决定违反了《政府采购法》的规定。

 

三、作为本身直接具有行政行为效力的文件决定，《常务会议纪要》第七项的决定已经在实际实施，直接影响上诉人的合法权益。目前临海行政执法局向餐厨垃圾生产单位和个人发出垃圾处理告知书，留有的联系方式并不是上诉人公司的电话，临海行政执法局变相将临海的餐厨垃圾处理给予他人处理。临海发展和改革局于2019年7月8日发布临海发展和改革局关于临海餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复，同意伟明公司建设临海餐厨（厨余）垃圾处理项目。伟明公司在自己的官网、今日头条等公示相应的文件材料，其中包含临海餐厨(厨余)垃圾处理项目环境影响报告、临海餐厨（厨余）垃圾处理项目环境影响评价公众参与公示。综上，本案《常务会议纪要》本身具有行政强制力，是可诉的具体行政行为，且对上诉人的权利义务产生直接影响。上诉请求：依法撤销本案一审裁定，责令台州市中级人民法院继续审理本案。

 

临海市人民政府答辩称，一、上诉人请求和理由不能成立。（1）会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利义务产生影响。本案案涉《常务会议纪要》第七项内容系内部意见和工作方案，没有付诸实施，不具有执行力，不对公民、法人、其他组织的权利义务产生任何影响，不属于行政诉讼的受案范围。（2）上诉人与临海综合行政执法局在2018年11月29日签订《临海餐厨垃圾处理试运行项目》合同，约定服务年限二年，日处置量为20吨，每吨按218元计算。因上诉人未按约履行约定义务（每月处置仅为20至30吨），于2019年3月6日向临海综合行政执法局书面申请暂停运行，现实际上已经停止经营，该违约行为严重影响到临海的餐厨垃圾处置工作。（3）《常务会议纪要》提到的“浙江伟明环保股份有限公司生产项目”至今尚未建设投产；伟明公司建设项目环境影响评价公示，是建设项目立项审批过程的必要步骤，与本案无关，对上诉人的权利义务不产生实际影响，也与上诉人不存在利害关系。二、原审裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。

 

本院认为，本案争议焦点是案涉《常务会议纪要》第七项决定是否属于可诉行政行为，一审裁定驳回起诉是否正确。《党政机关公文处理工作条例》第三条规定，“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”第八条规定，“公文种类主要有：……（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”

 

本院认为，地方人民政府的会议纪要一般属于内部行政行为，对行政相对人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。但会议纪要的议定事项明确具体，具有明确的确定力、拘束力、执行力，议定事项直接付诸实施对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该会议纪要提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

 

本案中，临海综合行政执法局作为采购方，与上诉人2018年11月29日签订的《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》明确，该合同系单一来源采购签署的合同书，约定上诉人的服务内容包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主，服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，继续实施该项目，优先考虑与上诉人续签合同等。而2019年4月28日被上诉人作出的案涉的《常务会议纪要》第七项决定明确：

 

（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”的工艺，处置临海餐厨垃圾。

 

（二）同意伟明公司自行出资建设餐厨垃圾处理项目。

 

（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。显然，案涉《常务会议纪要》议定事项，因存在“处置临海市餐厨垃圾……由市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务……伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权……”等确定性内容，具有明确的指向性和指令性，不仅与上诉人之前签订尚有效的《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》的合同利益明显冲突，同时也对被上诉人所属行政机关具有当然的确定力、拘束力、执行力。

 

同时，本案事实上，上诉人除一审期间提供了案涉《常务会议纪要》文本、其签订的《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》等初步证据外，二审期间还提供了被上诉人下属部门执行案涉《常务会议纪要》第七项决定，一审期间相关餐厨垃圾单位已经更换上诉人收送餐厨垃圾联系电话，临海发展和改革局对伟明公司餐厨（厨余）垃圾处理项目核准批复、开展建设项目环境影响评价，临海综合行政执法局2019年9月16日发布以单一来源采购方式拟以伟明公司为供应商的餐厨（厨余）垃圾处理项目公示等材料。临海综合行政执法局系于二审期间（2019年9月12日）向上诉人寄送了《解除合同通知书》。

 

二审中，对上述基本事实各方均无实质异议。故此，应认定本案案涉《常务会议纪要》第七项决定事项具体明确，与上诉人在先签订的合同利益明显冲突，决定事项已经外化直接付诸实施，对上诉人权利义务已经产生实际影响，案涉《常务会议纪要》第七项决定事项属于本案行政诉讼的受案范围。同时，本院还认为，针对本案而言，因执行案涉《常务会议纪要》第七项决定事项可能涉及多个其他行政行为，认定案涉《常务会议纪要》第七项议定事项属于行政诉讼受案范围，及时作出法律评判，也有利于阻却之后当事人可能存在的诉累，从根本上实质化解本案纠纷。

 

综上，原审裁定认定“被诉〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项内容仅是被告临海市人民政府对临海餐厨垃圾处置工作形成的内部意见和工作安排，尚需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而对公民、法人、其他组织的权利义务发生影响。故该会议纪要本身并不对包括本案原告在内的公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，应不属于行政诉讼受案范围”，裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实和适用法律错误，应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立，予以采纳。因一审尚未进行案件实体审理，本案需撤销原裁定，指令一审法院继续审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：

一、撤销台州市中级人民法院（2019）浙10行初132号行政裁定；

二、指令台州市中级人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

 

审  判  长  吕柏超

审  判  员  车勇进

审  判  员  马良骥

二〇一九年十月六日

书  记  员  吴 琳

 

 

来源于公众号行政法小观 平平之凡记